Desafíos del sistema de concesiones ante la caída en la competencia

Desde su inicio en 1993, con la licitación del Túnel El Melón, el sistema de concesiones impulsado por el Ministerio de Obras Públicas se consolidó como una de las políticas públicas más exitosas de Chile. En tres décadas, ha permitido movilizar inversiones por más de US$ 27 mil millones y desarrollar más de un centenar de proyectos —autopistas, aeropuertos, hospitales, embalses y recintos penitenciarios— que transformaron la infraestructura del país. Sin este mecanismo, difícilmente el Estado habría podido financiar, en tan breve plazo, obras de la magnitud y calidad que hoy existen; y gracias a la inversión privada le fue posible concentrar recursos fiscales en áreas sociales prioritarias.

La calidad de las obras, la adecuada transferencia de riesgos al sector privado y la estabilidad institucional del modelo convirtieron al sistema chileno en referente regional. El avance es evidente: el Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (2019) otorgó a Chile 76,3 puntos en calidad de infraestructura —el mejor desempeño de América Latina—, mientras que el Logistics Performance Index del Banco Mundial (2023) ubicó al país entre los tres primeros de la región. Más allá de los efectos directos, esta expansión de infraestructura ha generado externalidades positivas en productividad, cohesión territorial, turismo e inversión extranjera. 

Sin embargo, este cuadro de éxito enfrenta hoy un desafío serio: la caída sostenida en la competencia de los procesos de licitación. Si durante los primeros años era normal contar con entre cinco y siete oferentes por licitación, hoy abundan procesos con uno o dos interesados, e incluso varios han debido declararse desiertos. Esta menor participación reduce la presión competitiva y, con ello, la posibilidad de que el Estado obtenga mejores condiciones económicas y técnicas. 

Cuantificar el costo exacto de esta merma no es simple, pues no sabemos qué otras ofertas habrían llegado de haber existido más participantes. No obstante, una revisión de licitaciones recientes sugiere una tendencia clara: la brecha promedio entre la mejor y la segunda oferta bordea 7% cuando compiten cuatro o más actores; aumenta a cerca de 10% con tres oferentes; y supera el 20% cuando sólo hay dos, escenario cada vez más habitual. Aun con prudencia metodológica, la lógica económica es evidente: menos competencia implica menor presión para presentar propuestas agresivas. En casos extremos, si un postulante anticipa que no enfrentará rivales, puede ofrecer condiciones poco competitivas sabiendo que obtendrá la adjudicación igualmente.

Las causas de esta caída en la participación son múltiples. En el plano macroeconómico, las tasas de interés más altas, el mayor costo del financiamiento y la volatilidad de precios de construcción disminuyen el atractivo relativo de los proyectos. En el ámbito contractual, los riesgos que se asignan al concesionario —particularmente en materia de demanda, obtención de permisos y variación de costos— se han incrementado sin mecanismos suficientemente robustos de mitigación. A ello se suma la creciente complejidad ambiental y social: procesos de evaluación más largos, mayores exigencias técnicas y un ecosistema de permisos (“permisología”) que eleva los costos de preparación de ofertas y agrega incertidumbre relevante en plazos y construcción.

“Si durante los primeros años era normal contar con entre cinco y siete oferentes por licitación, hoy abundan procesos con uno o dos interesados, e incluso varios han debido declararse desiertos”

También existen factores institucionales. La fragmentación de competencias públicas, retrasos en expropiaciones y la percepción de que las bases pueden modificarse o judicializarse restan previsibilidad al inversionista. Todo ello va configurando un entorno donde participar es más costoso que abstenerse o concentrarse en contratos ya adjudicados u operaciones vigentes.

¿Qué hacer? Algunas medidas parecen indispensables si se quiere recuperar la competencia:

• Revisar y modernizar las bases de licitación, simplificando requisitos, fortaleciendo criterios técnicos y revisando la distribución de riesgos.

• Implementar incentivos específicos, como garantías asociadas a la obtención de permisos, cofinanciamiento acotado de estudios o mecanismos de financiamiento más competitivos.

• Mejorar la previsibilidad regulatoria, acelerando expropiaciones, reduciendo incertidumbre ambiental y evitando cambios normativos a mitad del proceso.

• Fomentar la entrada de nuevos actores, facilitando la formación de consorcios y permitiendo que empresas medianas participen sin barreras desproporcionadas.

• Si se busca atraer más actores extranjeros, la reinstalación de mecanismos tipo DL600 que den protección a dichos inversionistas, en lo que respecta por ejemplo a invariabilidad tributaria, podrían ser efectivos. Y para no discriminar a actores locales, dicha protección se puede hacer extensiva a sponsors nacionales, dada la alta intensidad de capital y los plazos largos de recuperación de éste.

Chile cuenta con una institucionalidad sólida en materia de concesiones. Pero la fortaleza del modelo no es estática: descansa, en buena medida, en que exista competencia efectiva. Recuperarla será clave para que los próximos treinta años sean tan virtuosos para el sistema de concesiones como lo fueron los primeros.